Zoetermeer,
08
juni
2015
|
08:30
Europe/Amsterdam

Bewegende doelstellingen en normen

Brussel moet heikele punten in wetgeving nog vastpinnen

De Europese WEEE Directive is al in de zomer van 2012 vastgesteld en de Nederlandse uitvoeringswetgeving, de Regeling AEEA, trad begin vorig jaar in werking. Alles klaar voor implementatie in de praktijk? Nee, de Europese Commissie moet nog een hele lijst van punten nader evalueren, invullen en aanvullen. De WEEE Directive is ‘work in progress’ en dat kan de praktijk van inzameling en recycling nog danig beïnvloeden.

“Het wetgevingsproces van de Europese Unie heeft de neiging de politiek meest heikele punten voor zich uit te schuiven. Als de Europese Commissie, het Parlement en de Raad van ministers het niet eens kunnen worden, laten zij een definitieve regeling over aan de Commissie om te evalueren, nadere regels te stellen, of aanvullende wetsvoorstellen te doen”, zegt Rob Koppejan die als zelfstandig adviseur van overheden, inzamelsystemen en onderzoeksinstituten betrokken is bij de implementatie van de WEEE Directive.

Met de nieuwe richtlijn voor de inzameling en recycling van e-waste, de WEEE Directive, is dat niet anders gegaan. Die richtlijn stelt veel hogere doelstellingen dan de vorige richtlijn, zoveel is duidelijk. De inzameling moet omhoog naar 65 procent van de nieuw op de markt gebrachte apparaten en verlichting of, naar keuze, naar 85 procent van wat wordt afgedankt. Maar hoe je dat precies berekent, en wat je precies meetelt in de berekening, en of die doelstelling ook betrekking heeft op specifieke producten of productcategorieën, dat moet de Commissie nader invullen.

“Al evenveel ruimte heeft de Europese wetgever voorlopig gelaten bij de eisen aan recyclingmethoden en recyclingopbrengsten en de regels voor rapportage en de controle daarop”, stelt Koppejan. “Nog omzichtiger danste zij heen om heikele punten als transparante kosten, financiering of de ambities voor hergebruik. Aan de Commissie de taak om duidelijkheid te brengen. Op een aantal belangrijke punten moet dat binnen twee jaar na invoering van de richtlijn gebeuren, dus uiterlijk 13 augustus 2015.”

Vastpinnen doelstelling

“Het heetste hangijzer is de berekening van de inzameldoelstelling. Als de lidstaat 65 procent moet inzamelen, dan maakt het nogal uit hoe de op de markt gebrachte hoeveelheid nieuwe apparaten, ‘Put on Market’ (PoM), wordt berekend. En hetzelfde geldt voor 85 procent van de afgedankte hoeveelheid, ‘WEEE Generated’. ”De Europese Commissie moet dat gaan bepalen. Zij kan daarbij besluiten om de doelstellingen of de deadline van 2019 aan te passen voor bepaalde landen in bepaalde omstandigheden, bijvoorbeeld in de overgang een lagere inzameldoelstelling voor nieuwe lidstaten. Zij kan bovendien een wetsvoorstel indienen om, in plaats van één doelstelling voor de totale stroom e-waste, de doelstelling per product of productcategorie vast te stellen. De Commissie zou zelfs nog een voorstel in kunnen dienen tot aanpassing van de eerder vastgestelde inzamelpercentages of om de deadline voor de hele Europese Unie te verschuiven, maar Koppejan denkt dat dit slechts een theoretische optie is.

Put on Market wordt berekend uit de gemiddelde verkoopcijfers van de voorgaande drie jaar. Die hoeveelheid wordt uitgedrukt in gewicht. “Aan de Commissie de taak om te bepalen hoe het gewicht van al die verschillende apparaten bepaald wordt en of afstandsbediening en andere randapparatuur daarbij wel of niet worden meegeteld.” Verschillende uitgangspunten kunnen enorme verschillen in resultaat opleveren. De bij Wecycle aangesloten producenten registreerden in 2013 in Nederland 302 miljoen kilo nieuw op de markt gebrachte apparatuur, terwijl de PoM volgens de United Nations University (UNU) 406 miljoen kilo was.

Bij de bepaling van 85 procent van ‘WEEE Generated’ wordt gekeken naar de geschatte hoeveelheid afgedankte apparatuur en lampen in het jaar van inzameling. Die kan worden berekend met een methode die UNU heeft ontwikkeld op basis van gegevens over historische verkopen en gemiddelde gebruiksduur. “Die methode werkt”, volgens Koppejan. “Maar de datasets waarmee die gevoed wordt vertonen aanzienlijke gebreken en kunnen per land verschillen. De Commissie moet hier uniformiteit gaan brengen, of corrigeren voor dataverschillen met een aanpassing van de doelstelling per land.”

Smeermiddel

“De Europese Richtlijn biedt overigens in artikel 16 een handzaam smeermiddel. Lidstaten mogen op grond van statistisch onderbouwde schattingen andere stromen afgedankte apparaten meerekenen. Zo kunnen apparaten die worden geëxporteerd voor hergebruik worden afgetrokken van het totaal WEEE Generated. Hetzelfde geldt voor e-waste dat bijvoorbeeld in metaalafval verdwijnt en in die stroom gerecycled wordt, ten minste, als de hoeveelheid niet-traceerbaar e-waste op een betrouwbare manier kan worden geschat.”

In het gebruik van onderbouwde schattingen zal een uniforme praktijk moeten groeien van wat acceptabel is. Maar als de ‘substantiated estimates’ goed worden gebruikt, vindt Rob Koppejan het een nuttig instrument om tot realistische doelstellingsniveaus te komen. “Als we niet corrigeren voor export voor hergebruik en voor onbereikbare stromen, dan is 85 procent van WEEE Generated de komende decennia niet haalbaar. Dan stellen wij een ambitie die alleen maar kan frustreren.”

Behalve voor de inzameling moet de Europese Commissie ook nog het nodige regelen voor de recycling. De wetgever heeft het dagelijks bestuur van de Unie de opdracht gegeven om uniforme Europese normen voor de gebruikte technologie en het recyclingresultaat op te stellen en de Commissie kan daaraan wettelijke minima stellen. “Zij moet ook bij wet vastleggen wanneer e-waste dat geëxporteerd wordt mee mag tellen onder de doelstellingen van een lidstaat en aan welke eisen de verwerking en het recyclingresultaat dan moeten voldoen. De Commissie is verder bevoegd om aanvullende regels te stellen over hoe het recyclingresultaat op een uniforme manier berekend wordt en kan voorstellen doen om daar nadere minima aan te stellen.”

Vaststellen reikwijdte

Een tweede gevoelig punt, naast de nadere bepaling van doelstellingen, is de scope van de richtlijn. Bij het opstellen van de richtlijn was er overeenstemming over het uitgangspunt dat zoveel mogelijk apparatuur met een stekker, batterij of accu onder de richtlijn valt en dat het onderscheid tussen huishoudelijke en professionele apparatuur tot een minimum wordt beperkt. Wat nog vastgesteld moet worden is de categorieën waarin die brede verzameling elektrische apparaten moet worden verdeeld.

“Nederland hanteert een indeling in tien categorieën, de meeste andere landen zes”, volgens Koppejan. “Op zich lijkt het een tamelijk administratieve kwestie. Een statistische complicatie is wel dat als de indeling in categorieën verandert, de nieuwe gegevens niet meer aansluiten bij de historische datasets. Door die trendbreuk kan een land de ontwikkeling niet meer goed volgen. Botst wat een lidstaat gewend is met de indeling die Brussel voorschrijft, dan kan die lidstaat ook nog kiezen om intern vast te houden aan bijvoorbeeld tien productcategorieën en dat voor de rapportage aan Brussel te herschikken.”

De discussie krijgt lading door de nader te bepalen mogelijkheid dat doelstellingen per categorie worden gesteld. Dan maakt het uit of er een inzamelverplichting is voor de producenten en importeurs van elektrisch gereedschap of voor de veel bredere groep van kleine elektrische apparaten. Of het zover komt, moet blijken. Over doelstellingen per product of categorie wordt in Europa heel verschillend gedacht. Landen als Polen en Roemenië stellen al doelen per categorie. In landen met verschillende inzamelsystemen zoals Groot-Brittannië kan het disciplinerend werken, terwijl het in een land met een dominant systeem zoals Frankrijk weer minder uitmaakt. “In het huidige politieke klimaat zal de Europese Commissie de lidstaten hierin ruimte laten”, verwacht Koppejan. “Als de industrie vrij eensgezind is over segmentering van de doelstellingen gaat Brussel daarin mee, zo niet, dan laat zij dat aan de lidstaten.”

Circulaire economie

Over financiering van inzameling en recycling gaat de Commissie zich naar verwachting niet uitspreken. De richtlijn nodigt in artikel 12 het dagelijks bestuur van de Europese Unie uit om criteria te ontwikkelen om de werkelijke kosten van verwijdering van afgedankte apparaten en lampen te integreren in de financiering door producenten. Een wetsvoorstel daartoe aan Raad en Parlement is welkom. Maar met deze gevoelige materie zal de Commissie geen haast maken.

“Artikel 12”, legt Koppejan uit, “beoogt om bij aanschaf transparant reële kosten vast te stellen die gereserveerd moeten worden om het apparaat aan het einde van de levens- of gebruiksduur op een verantwoorde manier te verwijderen. ervolgens moet verzekerd worden dat de financiering voor inzameling en recycling beschikbaar is als het zover komt.”

Daar zijn voorzieningen voor nodig. In Nederland heeft een aantal productstichtingen die gevormd uit de verwijderingsbijdrage. Die bijdrage, hier inmiddels afgeschaft, maakte de kosten van verwijdering door de hele keten zichtbaar, tot en met de consument die de bijdrage op de aankoopbon zag staan. In landen waar het systeem van verwijderingsbijdragen ontbreekt, zullen collectieve inzamelsystemen of bedrijven die individueel inzamelen in principe voor een voorziening moeten zorgen. Over de gewenste kostenbepaling, de vorming van voorzieningen en de manier waarop dat het beste kan worden gerealiseerd, lopen de meningen uiteen – zowel binnen als tussen de lidstaten.

“Een ander punt is het hergebruik van afgedankte elektrische apparatuur, en de ambities en doelstellingen die daarvoor moeten gelden. De Commissie is gevraagd daarover te rapporteren en zij is bevoegd daarvoor wetsvoorstellen te doen, maar daar zal zij naar verwachting geen haast mee maken. Ook dit punt is omstreden. Hergebruik verlengt de gebruiksduur zodat minder apparaten geproduceerd hoeven te worden, maar daar staat tegenover dat oudere apparaten vaak minder energie-efficiënt zijn. Oude wasmachines gebruiken meer water, oude koelkasten bewaren voedingsproducten minder goed. Duurzaamheid is dus niet hoe langer hoe beter, maar het optimum van levensduur en efficiency.”Koppejan verwacht dat beide brisante items later meegenomen zullen worden in het pakket voor de circulaire economie dat de Europese Commissie voorbereidt. “De Commissie wil hierin voor alle producten waarvoor de producentenverantwoordelijkheid geldt de leidende principes voor onder meer hergebruik en verlenging van de gebruikstijd vastleggen. Het soort apparaten waarin nieuwe modules kunnen worden aangebracht is in de aanschaf duurder, maar door gecontroleerde Europese normen zullen zij een duwtje in de rug krijgen.”

De circulaire economie heeft momentum. Het onderwerp staat bijvoorbeeld op de prioriteitenagenda van Nederland, als het in de eerste helft van 2016 EU-voorzitter wordt. “En zo lang zal het ook wel duren voor Brussel het pakket in ernst oppakt”, denkt Rob Koppejan. “Het gaat nog even duren voor wij er wat van gaan merken. Maar op wat langere termijn heeft dit pakket potentieel nog veel meer impact dan de nadere uitwerking van de WEEE Directive.”

Regelgeving op drie snelheden

De lijst met huiswerk die de WEEE Directive aan de Europese Commissie heeft meegegeven, omvat diverse taken met verschillende bevoegdheden. Het loopt uiteen van gedelegeerde taken die de Commissie op eigen gezag kan uitvoeren, via implementatie met bindend advies van vertegenwoordigers van de lidstaten tot een voorstel voor een wettelijke regeling, waarin de Raad en het Parlement het laatste woord hebben. Bovendien is er niet altijd sprake van een opdracht. De Directive is dwingend als het in artikel 7.5 zegt dat de Commissie “shall adopt implementing acts” voor de berekening van PoM en WEEE Generated. Maar elders krijgt de Commissie veel meer vrijheid waar sprake van “can”, “may” of “when appropriate”. In artikel 12 blijft het bij “invited to” het rapporteren en voorstellen doen over de financiering. Bij ‘delegated acts’ vraagt de Europese Commissie advies van de Technical Advisory Commission (TAC), waarin twee afgevaardigden van elke lidstaat zitting hebben. Maar dat advies is niet bindend. Zo zou de Commissie onder artikel 7.4 bijvoorbeeld ook bij een negatief advies lagere inzameldoelstellingen kunnen stellen voor nieuwe lidstaten als Roemenië of Bulgarije. Bij de ‘implementing acts’ is de Commissie wel afhankelijk van de instemming van de TAC. Nog minder grip op het proces heeft de Commissie als zij slechts bevoegd is om wetsvoorstellen te doen aan Raad en Parlement. Zeker als het onderwerp controversieel is, kan het proces lang duren en kan de voorgestelde inhoud ingrijpend veranderen door moties en onderhandelingen. De herziening van WEEE Directive is in 2008 ingezet, trad in 2012 in werking en begint pas dit jaar grip te krijgen op de praktijk.

Retour, over inzameling en recycling van e-waste

Retour is een uitgave van de producenten en importeurs van elektrische apparaten en energiezuinige verlichting, verenigd in de NVMP. Hiermee houdt de NVMP u twee keer per jaar op de hoogte van belangrijke ontwikkelingen op het gebied van e-waste in Nederland en Europa. De standpunten van de producenten en importeurs over diverse onderwerpen vindt u op nvmp.nl. Hier staat ook nadere informatie over de productstichtingen die met elkaar de Vereniging NVMP vormen: Stichting Bruingoed, Stichting ICT Milieu, Stichting LightRec Nederland, Stichting Metalektro Recycling, Stichting Verwerking Centrale Ventilatoren, Stichting Verwijdering Elektrische Gereedschappen en Stichting Witgoed.

Uw reacties en ideeën zijn welkom via info@nvmp.nl

Deel dit bericht
Deel op: Twitter
Deel op: Facebook
Deel op: LinkedIn
Direct naar
Laatste nieuws